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让市场在土地资源配置中起决定性作用

程雪阳 2014-10-22 15:00:03
让市场在土地资源配置中起决定性作用



各位老师好,我是盛老师课题组的成员程雪阳。刚才盛老师的介绍已经很全面了,把我们的核心观点都介绍了,我补充三个小的问题。我们课题的核心精神跟中共中央在十八届三中全会的决定基本是一致的:

第一,我们讲了那么多的改革方案,核心原则就是要让市场发挥决定性的作用。目前很多人把这个原则仅仅作为一个口号,其实这是一个很重要的标准,要通过这个标准却重新审视我们现有的土地制度。比如说要取消土地划拨,或者是目前减少土地划拨,未来要取消土地划拨制度。再比如说要取消每年的建设用地指标。刚才盛老师说我们要讨论规划的范围,规划的效力,郑司长原来是做中国第一部土地利用总体规划的,我一直觉得中国的土地利用总体规划,外观上看是一个规划,但是本质是一个计划,每年都是靠建设用地指标来控制,这肯定是计划体制,不是真正的规划体制。在土地领域要让市场起决定性作用,就是要打破一些坛坛罐罐,把历史上遗留下来计划体制负遗产给清除掉。

第二,关于农村土地制度改革。大家一直说中国农村有三农问题,农村、农民、农地,土地问题是三农问题的核心问题,我最近在想,不应该这样定义,三农问题的核心应该定义成农民,我们只有理解了什么是农民,才能理解土地制度应该如何改变。目前在理解农民问题上有两个误区,一方面不把农民当成真正的公民看,把他当成二等公民,你想获得城市户口,或者你到城市居住以后,就必须放弃农村的财产,农村的宅基地,农村的承包地。如果你是一个城市公民,你从北京到上海去居住,为什么你不放弃你在北京的房子,北京的土地使用权,或者北京的不动产,为什么农村的人,他从北京郊区的农村到了城里面,比如说从海淀农村到了城里面,就必须放弃自己的承包地,放弃自己的宅基地以及宅基地上面的房屋呢?这就是把农民当成二等公民来看。

另外一方面,我们又给农民“超公民待遇”的特权,只要是出生在农村,就可以基于他出生的原因,给其划拨或者分配宅基地、承包地。城里人为什么不可以基于我出生,就要求政府给我一个土地承包经营权,给我一块宅基地,也让我去盖房子,为什么要我们去买呢?在一个正常的社会基于你的出生,比如说你出生的家庭背景好,你就幸运,如果出生得不好,靠自己的努力去奋斗,去获得财产。在土地这个问题上,现在农村的农民不是基于自己的辛勤劳动、聪明才智来获得财富,只要你在这儿出生,就要给你一个宅基地或者承包地,当然,这是理论上的,现实中很多地方已经很多年没有分配宅基地了,承包地因为30年不变,有很多地方也没有再调整了,但我们的制度逻辑依然是要无偿划拨或者分配的。

在这个制度逻辑下,因为你的土地是无偿获得的,所以不能让你出售。于是,农村的土地制度在一个错误的体制里循环不出来了。中国上个世纪80年代搞国有土地的有偿出让改革,90年代搞住房的商品化改革,城市里的人因为不动产的确权登记流转获得了很多财富,但是中国农村的改革,农村的土地制度和农民的集体所有,就框架而言,目前还停留在1958年人民公社时代的体制。我翻了一下人民公社时候的规定,凡是迁入和新生的人口不需要交土地基金,凡是迁出的和死亡的也不能带走,把政治成员权和经济成员权捆绑在一起,让农村变得很不正常。中国的城市在上个世纪八九十年代进行了改革,农村没有进行相应的改革,所以我们今天应该继续推动农村土地制度在这个方面的改革。以后不能再给农民无偿分配土地了,要让市场起决定性作用。

如何让市场起决定性作用呢?就是要对现有的土地进行确权登记。确权登记的第一原则是按照目前的土地承包和宅基地使用现实进行确权,如果翻历史旧账的话,就会没完没了,也不利于安定团结。不过,如果某个地方的多数集体成员反对按照现有的土地使用情况进行登记,那么应当允许他们提出更好的方案,并由集体成员按照三分之二的原则进行表决,表决通过后按照他们自己决定的方案来,这是确权登记的第二原则。确权登记以后,土地就可以自由流转了,所有人出生以后,家庭给你留下来的,你就去继承,家庭没有留下来的,就通过自己的劳动购买不动产,这样的话,城市和农村才能变成一体的。

第三,很多农村的村干部涉黑的。包括深圳最近上半年年初的时候有一个拥有20亿资产的村长,为什么村干部容易涉贪、涉腐、涉黑?中国城市里面的居委会和农村的村委会性质上是一样的,都是基层群众自治组织,为什么中国的居委会就没有那么多的贪污腐败涉黑呢?为什么中国农村村干部就这么容易贪污腐败涉黑?这跟国土系统为什么有一些干部贪污腐败一样,一方面他掌握政治权力,一方面又掌握很多资产,政治权力又不受到监督和制约,就可以运用政治权力把资产变现,而中国的居委会没有那么多管理集体土地和集体资产的权力,也就没有这么多的贪污腐败。

所以未来的改革中,应该把政治和经济分开,比如说我在这个村里出生的,我长到18岁,就拥有这个村里的政治成员权,我可以选村长,也可以被选为村长;如果我离开这个集体去别的地方定居了,那我的政治成员权可能就会受到限制或者丧失。经济成员权则不同,其不能基于出生获得。如果你父母是这个经济组织的成员,他把他的股份给你,你就可以成为经济组织的成员,如果你的父母不愿意把这个给你,你不能因为出生就获得这个集体的成员身份。

不过,经济成员权一旦获得以后,比如通过继承或者市场交易获得,那就不会因为户籍或者居住地的变化而变化的。只要你是经济组织的成员,你就拥有这个经济组织的股份,就跟拥有一个公司的股票一样,哪怕你搬到月球上,也是这个公司的股东,不会因为你搬到月球上了,你必须放弃你在这个经济组织中的财产。目前这个政社合一的体制是80年代改革遗留下来的问题,我们应该把这个“烂尾楼”拆掉。

很多人说集体土地有社会保障功能,我看是没有的,集体土地完全是农民的自我保障,国家又不给这个集体任何的财产,都是在内部调整,盛老师一直说中国农村土地的分配都是在家族之间分配的,外面的社会不给这个集体任何的财产,都是属于农民互助保障的,说的就是这个问题。还有人说土地就是社会保障,这个观点很可笑。土地只有投资、耕种、收获以后,才能获得粮食,你给一个70岁的老人一块土地,土地自动就能长出粮食来?自己长不出粮食来,集体土地有什么社会保障功能?




另外,土地全面深化改革领导小组说集体土地所有制不能改垮,农民利益不能受损,我不知道他们这个“集体土地所有制不能改垮”是什么意思。村委会这种政治组织自然是不能垮掉的,但集体经济组织应该像盛老师说的那样,应当允许自由结合。
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程雪阳律师
法学博士 中国人民大学法学院博士后研究人员
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程雪阳,山西人,法学博士,中国人民大学法学院博士后研究人员,天则经济研究所特约研究员。混迹于帝都,做屌丝博士后,为当下中国社会价值观的撕裂感到焦虑,主张通过宪法整合各种主义和主张,在宪法框架内整合左右之争。
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