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为何坚持依法治国首先要坚持依宪治国

程雪阳 2014-10-27 11:37:18
为何坚持依法治国首先要坚持依宪治国



在刚刚闭幕的的十八届四中全会上,执政党中央审议通过了《全面推进依法治国若干重大问题决定》,该决定有许多亮点,在笔者看来,本次决定在理念上最大的亮点,是再次强调“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”

在刚刚闭幕的的十八届四中全会上,执政党中央审议通过了《全面推进依法治国若干重大问题决定》,该决定有许多亮点,比如最高人民法院设立巡回法庭,探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院;比如必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用等等。但在笔者看来,本次决定在理念上最大的亮点,是再次强调“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”

为什么“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”呢?关于这个问题,已经有许多法学大家做出了精彩地论述。但为了让人们更加通俗易懂地理解这个问题,笔者再谈几点粗浅的认识。

一、宪法及其功能

在谈及“依宪治国”之前,我们首先要回答“宪法是什么”或者“什么是宪法”这个问题。对此,列宁曾经有一个经典的界定,“宪法就是一张写着人民权利的纸”。毛泽东同志则认为“一个团体要有一个章程,一个国家也要有一个章程,宪法就是一个总章程,是根本大法。”这两位革命领袖对于宪法的界定,揭示了宪法最为重要的两大功能:其一,治国安邦需要一套基本规则,比如国家领导人的任期几届,立法、行政、司法之间的关系如何设置,中央和地方的关系如何处理等等,宪法就是这套国家治理的基本规则;其二,我们之所以要制定宪法,就是为了保护人民的权利,就是为了保护每个公民作为有尊严的人的基本权利。如果一个国家的宪法不能充分有效地保障人权,不但其作为根本法的正当性会受到质疑,而且得不到人民真心的拥护。

对此,以习近平总书记为核心的新一届中央领导集体也有着清醒的认识。2012年,在首都各界纪念现行宪法颁布30周年大会上,习近平同志指出,“宪法的根基在于人民发自内心的拥护,宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。只有保证公民在法律面前一律平等,尊重和保障人权,保证人民依法享有广泛的权利和自由,宪法才能深入人心,走入人民群众,宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动。”

习近平同志的讲话不是泛泛而谈的,而是有深刻的历史经验和教训作为基础的。在建国以后,尽管我们制定了多部宪法,但是尊重和维护宪法权威却并没有成为全体社会成员的信仰和行为准则。1958年8月,毛泽东在北戴河召开的协作区主任会议上说,

不能靠法律治多数人。民法、刑法那么多条谁记得了?宪法是我参加制定的,我也不记得。……我们的各种规章制度,大多数、百分之九十是司局级搞的,我们基本不靠那些,主要靠决议、开会,一年搞四次,不靠民法、刑法来维持秩序。刘少奇同志提出,到底是法治还是人治?看来实际靠人。法律只能作为办事的参考。

抛开宪法和法律的结果是什么呢?国家主席不经法律程序便被党的主席打倒,投入监牢直至含冤去世,公检法被砸烂,全国人大长达10年(1965-1975)处于停滞运作状态,数以千万计的公民的人权被践踏,宪法作为治国基本规则和作为“人权保障书”的功能几乎丧失殆尽。

“文革”之后,饱受磨难的中国人开始反思,为什么社会主义中国会出现如此大规模且持续时间如此之久的人间悲剧?邓小平的回答代表了那个时代大多数人的看法,在著名的《党和国家领导制度的改革》一文中,小平同志讲到,

我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物,也受到一些不好的制度的严重影响,以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。我们今天再不健全社会主义制度,人们就会说,为什么资本主义制度所能解决的一些问题,社会主义制度反而不能解决呢?……斯大林严重破坏社会主义法制,毛泽东同志就说过,这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。……

正是基于这种反思,中共中央于1980年8月30日向五届人大三次会议提出《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议》。1982年12月4日,我国现行宪法通过。这部宪法不但将“公民的基本权利和义务”作为第二章提到了“国家机构”之上,而且“根据历史的经验和‘文化大革命’的教训,关于公民的基本权利的规定,不仅恢复了1956年宪法的内容,而且规定得更加切实和明确。”(彭真,《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》)

更为重要的是,为了避免“文革”中那种“以权代法”,“ 权比法大”的悲剧重演,现行宪法还首次明确在序言中规定“本宪法以法律形式确认了中国各族人民奋斗的成果, 规定了国家的根本制度和根本任务,是国家的根本法,具有最高的法律效力。”通过这一系列努力,我国现行宪法确定了其在国内法秩序中的至上性,否定了任何更高的合法性和正当性来源。中国的宪法之路也由此走上了正轨。

二、落实宪法不是“全盘西化”

依宪治国、落实宪法是否意味着我们在思想和话语体系上接受西方的“殖民”和“宰制”,进而会“全盘西化”呢?答案是否定的。

首先,从起源上来说,“宪法”最初是从西方资本主义国家产生的,但这仅仅说明西方国家比世界其他区域的国家更早进入现代政治文明,更早实现国家治理的现代化,并不代表宪法只能是属于西方的“专利”,也不表明宪法只能具有资产阶级属性。社会主义国家所要做的,不是“抛开宪法,另搞一套”,而是要制定一部比西方宪法更加尊重公民的自由和权利,更加有利于促进人的自身发展和全面解放,更加符合社会公平正义要求,更加严格限制公权力运行的宪法。

其次,有宪法,就要落实和实施宪法,就要依照宪法关于保护公民权利和限制国家权力的规定,确保人民通过民意代表机关行使国家权力,通过各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业,从而真正成为国家、社会和自己命运的主人。习近平总书记讲得好,宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。如果制定一部宪法的目的仅仅是为了让人民画饼充饥,或者望梅止渴,让宪法做一个制度“稻草人”或者是“遮羞布”,那不但会让民众质疑执政者的信誉和权威,而且会让整个国家陷入规则缺失的状态。其结果是,没有人会相信规则,所有的人都会按照机会主义的原则,通过权势、金钱或者暴力来解决自己所面对的问题。毫无疑问,这样的政权不会长久,这样的人民不会和睦,这样的社会不会太平,这样的民族不会有前途。

世界上从来没有任何一个社会主义国家,仅仅因为宪法是从西方资产阶级革命中产生的就拒绝制定宪法。世界上也从来没有任何一个国家,制定宪法的目的就是为了“看上去很美”,完全不予落实和实施。至于实施宪法的过程,叫做宪法治理、宪法政治、宪政,又或者使用其他术语,纯粹属于语词之争,根本无关政治,也无关国家属性和德性。

再次,我国的现行宪法是经过宪法修改委员会长达2年多的起草和修改,经过历时4个多月的全民大讨论,并由全国人大代表以99.9%(3037票赞成,3票弃权)的高票通过的。整个修宪过程中,并没有受到任何外国势力的政治干预,思想观念和具体制度也完全是依照中国的具体国情来设计的,质言之,现行宪法完全是中国共产党领导中国人民独立自主制定的,跟“西化”没有一点关系。

最后,并不存在铁板一块的“西方”,所以也就不存在“完全西化”的可能性。事实上,多数西方国家的宪法和宪法政治都是依照本国的特殊国情而建立和发展的。美国人因为对英国议会及其所代表的民主制度不信任(起因于英国议会对北美殖民地粗暴的征税),所以在独立之后逐步发展出了一种以“强司法权”为特征的三权分立体制;法国第五共和国则是因为对议会中多党林立造成政局动荡、国家能力不足的恐惧,制定了现行的“强总统”宪法体制;而英国、荷兰等国家则在与君主(还包括教会和贵族)进行数百年的斗争之后,建立了议会至上体制。所以,那种认为我国落实宪法就是“完全西化”的指责是没有道理的。已故的许崇德教授说的好,“‘西化’必须是原有的事物被‘化’了,必须是因为接受了某个名词而使中国变得同西方国家一样了。”面对如此多元复杂的西方社会,我们又如何“西化”的了?

事实上,既然不同的西方国家结合自身的历史、传统和国情发展出了不同样式的宪法体制,那么中国也完全可以在结合本国国情的基础上发展出具有自己特色的宪法体制。纵观我国六十多年的发展,特别是近三十年的发展,我们在这条道路已经收获了许多“西瓜”,比如在政治体制上,我们建立并健全了以全国人民代表制度为核心的政治制度;在公民权利保护方面,我们更加关注社会公平正义,更加注重公民的社会、经济和文化权利;在中央与地方关系上,发展出了以“发挥两个积极性”为原则的“财政联邦主义”等等。

所以,我们当下和未来要做的,不应当是“丢了西瓜捡芝麻”,也不应当是泛滥浪漫主义的情怀期待推倒重来,而应当依照现行宪法的规定,将这些制度真正落实到我们的政治和社会生活中,让“纸面上的法”真正成为所有人的行为规范和行动准则。当然,对于现行宪法中规定不合理,或者规定过于模糊的地方,我们可以通过宪法解释和宪法修改进行逐步完善。

三、通过宪法凝聚共识、深化改革

在过去的三十年间,通过改革开放,中国开启了从计划经济到市场经济、从人治到法治的伟大转型。无论是从规模上讲,还是从速度上讲,这种转型都是人类历史上前所未有的,所以改革初期,我们不得不在“不争论”中“摸着石头过河”。

这种改革策略在当时是明智的,体现了改革开放总设计师邓小平以及第二代领导集体高超的政治智慧和巨大的政治勇气。然而,三十年多过去了,中国社会发生了许多深刻变化。这些变化有的是积极的,比如民众物质生活的改革,公民受教育程度的普遍提高等等;但有些变化则是消极的,比如,“先富”不愿带动“后富”导致不同区域、阶层之间发展不均衡,再比如,社会强势集团宁愿“在河里摸石头”也不愿“过河”导致弱势群体利益受损,社会不满加剧。这时,“不争论”的发展策略就开始逐渐失效。近些年围绕国有企业改革,物权法的合宪性,土地制度改革、“唱红打黑”以及“法治与专政关系”的争论,都说明了这一点。

在这种新的历史条件下,我们如何来治理国家,又以何种机制为基础来治理国家呢?

以宗教为基础行不行?答案是否定的。且不说西方启蒙运动以来,随着社会的日益世俗化,大多数宗教已经退守到私人的精神世界,无法继续为政治统治提供正当性了。就现实操作层面而言,如何让中国这样一个数千年前就已经实现世俗化的国家大规模宗教化就是一个难题。近来有许多论者主张重建儒教,以儒治国,或者主张全民基督教化,靠基督教救国。这些主张的出发点是好的,但终究只能是一些学者的“怀旧梦”或者一厢情愿。

以道德教化作为基础行不行?答案也是否定的。人类政治发展史早已证明,道德教化对于净化社会风气是大有益处的,但如果将其强加在政治领域,要么会造成整个社会因为话语和实践的背离而带来的“普遍虚伪”,要么就会像法国大革命或者中国“文化大革命”那样,“道德理想国”没有实现,却带来了“道德的恐怖统治”。

以“克里斯玛型的强人政治”为基础行不行呢?除了野心家以外,凡是对希特勒、斯大林的政治暴行和毛泽东晚年悲剧有所了解的人,肯定不会也不愿选择这种模式。

那我们依靠什么呢?只能依靠作为国家权力运行基本规则的宪法和以宪法为基础的法律秩序,然后通过宪法来凝聚共识,推动改革,进而实现中国社会的和平转型。如果说过去三十年间,我们靠“摸着石头过河”推动改革和社会发展,那么现在我们则要拖过“摸着宪法过河”来实现“依宪治国”(韩大元:《摸着宪法过河》,载《财经》杂志(十五年纪念版),2013年10月14日版)。

具体如何“依宪治国”呢?四中全会公报说要“健全宪法实施和监督制度,完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制”。这是极为重要的。多年以来,国家和执政党高度重视宪法解释和宪法实施工作。早在1993年,中共中央就曾在《关于修改宪法部分内容的建议的说明》中指出:“这次修改宪法不是全面修改,可改可不改的不改,有些问题今后可以采取宪法解释的方式予以解决,……必要时可以对社会主义市场经济的具体内核做出宪法解释”。全国人大常委会也一直积极为启动宪法实施和宪法解释工作做准备工作。然而,由于方方面面的原因,这项工作的开展还有很多不如人意的地方。

如今执政党中央再次提出要“健全宪法实施和监督制度,完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制”,希望相关改革工作能够尽快启动。否则就会让别人指责我们没有诚意实施宪法,又或者让人以为我国根本就没有宪法实施机制。

在具体的宪法实施和宪法解释机制方面,笔者认为,首先要制定《宪法解释法》,落实宪法第67条赋予全国人民代表大会常务委员会“解释宪法,监督宪法的实施”的职权;其次,要依据宪法第70条的规定,尽快成立专门的宪法委员会来协助全国人大常委会解释宪法、监督宪法实施;最后,要承认法院在司法裁判过程中有适用和解释宪法的权利。




当然,如果全国人大常委会认为法院终审判决对于宪法的解释和适用不正确或者不恰当的话,其可以推翻法院关于宪法的决定,也就是说,法院特别是最高法院由宪法解释权,但全国人大常委会对宪法的解释权是最终的。
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程雪阳律师
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程雪阳,山西人,法学博士,中国人民大学法学院博士后研究人员,天则经济研究所特约研究员。混迹于帝都,做屌丝博士后,为当下中国社会价值观的撕裂感到焦虑,主张通过宪法整合各种主义和主张,在宪法框架内整合左右之争。
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